創(chuàng)新農(nóng)村土地制度
促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)
民盟山東省委員會
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，真正實行以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、以城市帶動鄉(xiāng)村，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是“十一五”期間我國的重大歷史任務(wù)，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和和諧社會目標(biāo)的重點。而土地是農(nóng)村的最大資源和財富，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度是促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵和突破口。
一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在突出問題
我省農(nóng)村集體土地管理制度存在著多種問題，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)展。
（一）土地產(chǎn)權(quán)不明晰。雖然我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但這種所有權(quán)是很不完整的，其中最具有實質(zhì)意義的處分權(quán)部分上升為國家所有，部分下移至農(nóng)戶手中，集體組織根本無法行使所有權(quán)，土地所有權(quán)主體不明確，所有權(quán)主體的組織形式極為混亂，土地產(chǎn)權(quán)缺少有效的制度保障。
（二）土地資源不能自主流轉(zhuǎn)。國家出于農(nóng)村穩(wěn)定的考慮，《土地管理法》限制農(nóng)村土地的自主流轉(zhuǎn)行為，經(jīng)營方式分散而又毫無關(guān)聯(lián)，影響了土地經(jīng)濟資源的科學(xué)配置與有效組合，規(guī)模經(jīng)營進(jìn)展艱難，專業(yè)化分工難成氣候。導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的商品率和勞動生產(chǎn)率十分低下，城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)村出現(xiàn)相對貧困化。
（三）農(nóng)村土地被征用后，征地補償分配引起尖銳矛盾。隨著城市化的加快發(fā)展，許多農(nóng)村用地被征收為國有，轉(zhuǎn)化為城市用地，征地補償分配層次多、農(nóng)民受益少，引起尖銳矛盾，大量失地農(nóng)民的生存與發(fā)展得不到保障。
（四）農(nóng)村工業(yè)化引發(fā)農(nóng)村土地非法交易。盡管國家現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地不得直接流轉(zhuǎn)，但由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，農(nóng)民進(jìn)行私下非法土地交易的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，主要有非法轉(zhuǎn)讓、出租、入股、置換、抵押等。某些地區(qū)土地用途管制有失控的趨勢，因此圍堵不如疏導(dǎo)。
創(chuàng)新農(nóng)村土地制度、促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，將有助于從根本上解決上述問題，更重要的是能為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供空間整合機會和財富積累機會，同時也減緩城市用地指標(biāo)緊張的壓力。
二、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必要性和緊迫性
目前我省農(nóng)村的現(xiàn)實是大多數(shù)農(nóng)民就業(yè)不充分，農(nóng)村社會保障少，設(shè)施不配套，村居環(huán)境差，距離全面小康差之甚遠(yuǎn)，與國民經(jīng)濟的增長和城市發(fā)展很不相稱。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是解決“三農(nóng)”問題、化解社會危機和實現(xiàn)共同富裕的根本途徑。社會主義新農(nóng)村建設(shè)，要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，通過加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會由溫飽到小康，由局部小康到全面小康的跨越，最終實現(xiàn)共同富裕的奮斗目標(biāo)。
三、國內(nèi)土地制度改革和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展
國內(nèi)土地制度改革，目前最有影響力的是廣東省于2005年頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定了廣東省范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等內(nèi)容。該《辦法》中明確了興辦各類工商企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅，都可以使用集體建設(shè)用地。用于經(jīng)營性項目的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。村集體經(jīng)濟組織出讓、出租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)，須經(jīng)農(nóng)民集體土地所有者三分之二以上成員同意；所取得的土地收益其中50%以上應(yīng)存入銀行專戶，專款用于農(nóng)民集體成員的社會保障安排。根據(jù)該辦法，廣東省農(nóng)村集體土地將以與國有土地同樣的身份進(jìn)入統(tǒng)一的土地交易市場。該辦法已得到國土資源部的認(rèn)可。
山東省的農(nóng)村土地制度改革尚未啟動，在建設(shè)新農(nóng)村的過程中，政府、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織顯得比較被動。
四、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容
農(nóng)村土地制度創(chuàng)新主要是改革和建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)辦法，保障農(nóng)民的權(quán)益，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法自主出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押集體建設(shè)用地，自主出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承土地承包權(quán)，推進(jìn)社區(qū)股份合作制，給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)確權(quán)頒證，允許上市交易和抵押。我們要通過土地制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)，多吸引一些工業(yè)項目，或者使城市中的一些企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，達(dá)到工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村的目標(biāo)，使一些農(nóng)民完成向股東的轉(zhuǎn)變。
“社會主義新農(nóng)村”是以社會全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會狀態(tài)。主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：①發(fā)展經(jīng)濟、增加收入。這是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的首要前提。通過依法自主將集體建設(shè)用地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和入股增加收入，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化發(fā)展經(jīng)濟，從而進(jìn)一步增加收入；②運營建設(shè)新村鎮(zhèn)。包括住房改造（并村建樓）、垃圾處理、安全用水、道路整治、村居綠化等內(nèi)容。重視以區(qū)位和基礎(chǔ)較好的集鎮(zhèn)為依托，規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)復(fù)合的各具特色的緊湊型新城鎮(zhèn)；③擴大公益、促進(jìn)和諧。要辦好免費義務(wù)教育，要使農(nóng)民享受基本的公共衛(wèi)生服務(wù)，要加強農(nóng)村養(yǎng)老和貧困戶的社會保障，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供機會；④培育農(nóng)民、提高素質(zhì)：要倡導(dǎo)青壯年農(nóng)民多參加職業(yè)培訓(xùn)，學(xué)一技之長，向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；要發(fā)展農(nóng)村文化設(shè)施，豐富農(nóng)民精神文化生活。
構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會應(yīng)與農(nóng)村建設(shè)的實際緊密結(jié)合起來，把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、設(shè)施配套、功能齊全、環(huán)境友好、生態(tài)優(yōu)良、文明進(jìn)步的社會主義新農(nóng)村，并涌現(xiàn)出一大批新城鎮(zhèn)。
五、關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的建議
（一）立法改革規(guī)范農(nóng)村土地制度
盡快借鑒廣東省做法，爭取于2006年制定并頒布《山東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及其實施細(xì)則，還給農(nóng)村和農(nóng)民一個重要的發(fā)展條件；應(yīng)立法長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包使用制，土地不以家庭人口的增減而變化，但可以自主出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承土地承包權(quán)，對使用者的各項權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，并發(fā)放集體土地所有權(quán)證、農(nóng)戶承包土地使用權(quán)證等法律憑證。完善地籍管理制度，頒布并實施土地承包和租賃的法律法規(guī)，健全承包與租賃合同管理制度。
（二）加強和改善政府對土地利用的宏觀管理
在進(jìn)一步開展土地的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬關(guān)系、利用狀況和基本條件調(diào)查的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，分批開展區(qū)域定位和區(qū)域營銷，修改《鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域土地利用規(guī)劃》，合理調(diào)整、適度集中農(nóng)村建設(shè)用地，并及時測定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，為建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展緊湊型新城鎮(zhèn)奠定基礎(chǔ)框架。
（三）縮小征地范圍、合理分配土地收益，強化社會保障制度
政府強制性征收農(nóng)村集體土地的范圍應(yīng)僅僅限于非經(jīng)營性的公益事業(yè)用地。如果經(jīng)營性項目用地，用地者必須與集體經(jīng)濟組織談判，在集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價基礎(chǔ)上和符合土地規(guī)劃用途的前提下，出讓或出租集體建設(shè)用地，政府免收土地出讓金。要強化土地用途監(jiān)管，弱化土地征收，縮小征收范圍，合理分配土地收益。同時建立失地農(nóng)民的社會保障基金和社會保障制度，如失業(yè)保險制度和養(yǎng)老保險制度。
（四）農(nóng)村集體土地入股，促進(jìn)集體土地合法流轉(zhuǎn)
學(xué)習(xí)國內(nèi)某些地區(qū)試行農(nóng)村集體土地使用權(quán)參與城鎮(zhèn)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法，對妥善解決土地問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展能起到積極促進(jìn)作用。例如上海市青浦區(qū)境內(nèi)滬青平高速公路建設(shè)，由區(qū)政府牽頭，將沿線所需
（五）積極引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村落戶
通過改善農(nóng)村投資環(huán)境，實施優(yōu)惠政策等策略來引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、落戶，以實現(xiàn)工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村的目的。由此不僅發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟，而且解決了城市中用地緊張的難題，一舉兩得。同時要對農(nóng)村企業(yè)在貸款、稅收、技術(shù)培訓(xùn)等方面予以支持，并加強對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、治理與保護(hù)。