2009年省政協提案
關于加快深化我省征地制度改革的建議
民盟山東省委
近年來，隨著我省城市化和工業化進程的加快，為建設各類工業項目、交通、能源等基礎設施以及城鎮住宅，大量地征用農村集體土地。對此，我省出臺了《關于建立失地農民基本生活保障制度的意見》，并對全省農用地進行了分等與定級估價，為農用地征收征用的補償提供了科學依據。但是，在征地實施過程中，仍出現一些急于解決的問題。
一、我省征地過程中存在的幾個問題
（一）征地范圍過寬，超出了公共利益用地范疇
由于我省沒有對“公共利益”進行解釋和規范，在實際工作中，形成了凡是建設就需要征地，凡是征地就是公共利益的觀念，造成征地行為直接由用地單位實施體現。因而，出現了“××商務樓建設征地”、“××豪宅建設征地”的現象，征地目的直接指向投資者的利益和項目。由于公益性征地和商業性征地不分,實際上是以土地利用規劃代替土地征用目的來判斷,使得“公共利益”無從體現。
（二）征地程序不完善，征地爭議裁決機制不健全，引發了社會矛盾
有的地方征地中“兩公告一登記” 不執行，失地農民成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，成為特殊的困難群體，引發了社會矛盾，影響到社會穩定。2003年2月，新泰市谷里鎮北谷里村188戶村民的約77.74畝耕地在沒有和村民簽訂任何征地協議的情況下，被山東升華玻璃制品有限公司占用。隨后，村民們將非法占地之事舉報到新泰市國土資源局，該局經調查核實，遂要求公司立即停工。但公司不顧失地農民群眾多次上訪，對此漠然置之。中國人民大學程漱蘭教授對此事關注了長達四年之久，但至2007底仍未妥善處理。（山東新泰征地調查：農民正失去捍衛土地動力《中國青年報》
（三）征地補償辦法不合理，沒有體現市場經濟條件下的土地價值，不利于保障農民的合法權益
國務院發展研究中心與世界銀行對山東省滕州市趙莊征地過程中農民收入和生活水平影響的一項專題調查，顯示了征地補償不合理，造成的負面影響。當地工資和收入整體趨于上漲，但征地補償卻在相對下降，失地農民生活成本的上升，往往超過當地征地補償收入的增長。（農民呼喚更公平的征地補償《中國經濟時報》
（四）征地制度政策制訂滯后或流于形式，或只出臺文件，紙上談兵，不抓落實，以致一些地區存在較多違法犯罪活動
因制度不嚴或權力過于集中，監督力度不夠，引發征地過程中的暗箱操作。如2003年以來，濟南市長清區院共立查職務犯罪案件102件111人，其中發生在征地拆遷中的案件32件36人。其犯罪主要表現為，對村集體財產的補償；因征地補償標準和補償金額不公開，群眾對于自己和他人應該得到多少補償款不清楚，某些村干部村支部書記、主任見錢眼開，乘機私分或挪用補償款。（《當前征地補償中職務犯罪情況調查及對策》 濟南市長清人民檢察院職務犯罪預防科
二、加快深化我省征地制度改革的幾點建議
2008年10月中共十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”為此，我們必須認真學習貫徹十七屆三中全會文件的精神，加快、深化我省征地制度改革，大力推進改革創新，健全嚴格規范的農村土地管理制度，以切實保障農民權益，與此同時，要統籌城鄉經濟社會發展，把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進山東現代化的重大戰略。特提出以下幾點建議：
（一）嚴格限定征地目的用地范圍,劃清公益性行業用地和營利性行業用地之間的界限
從世界各國征地權的行使情況看，大多為了公共目的才動用征地權。我國《憲法》和《土地管理法》也明確規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用”。 “公共利益的需要”可理解為國家進行經濟、文化、國防建設，以及興辦社會公共事業的需要，其用地范圍可以界定為國防軍事用地、國家政府機關及公益性事業研究單位用地、能源交通用地、公共設施用地、公益及福利事業用地、其他特定的用地等。我國是進行土地征收較多的國家，而征地范圍過寬，是我國現行征地制度的缺陷之一。我國包括我省征地制度改革的最終目標也應按照國際慣例，將公共利益作為土地征收的唯一條件。為此，建議我省將改革長期的最終目標和近期目標相結合，逐步縮小土地的征收范圍。
最終目標是把征地的范圍嚴格限于公益用地。 近期目標是探索非公益用地退出征地后的用地途徑，可選擇部分小城鎮進行集體建設用地使用權直接入市的試點，使經營性項目等“非公益用地” 退出征地范圍后可以通過集體土地流通市場來取得。據《山東省人民政府關于貫徹國發〔2004〕28號文件深化改革嚴格土地管理的實施意見》中規定：“在符合規劃、依法使用的前提下，各地可以對縣城以下（不含縣城）的建制鎮、集鎮、村莊中的集體建設用地使用權進行流轉試點。”在試點中針對流轉的地域范圍、流轉的客體范圍、流轉主體、流轉條件、流轉形式、流轉程序、流轉的收益分配及管理等問題進行探討，在總結經驗，逐步完善后，再進行較大范圍的經驗推廣，最后直至實現其最終目標。
（二）建立、完善民主化的征地程序
征地程序是征地權行使和實現的方式、步驟、順序以及時限的總稱。土地征收問題具有其復雜性和利益多元性，必須以程序的民主化為保障，為此，土地征收程序的設置應權衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義。
第一，應在征地制度中設置嚴格的審核機制，明確政府是征地的審查審核機關，明確征地的審批程序。
第二，在征地的實施程序中，特別要重視征地公告程序、征地聽證程序以及征地補償安置爭議協調裁決程序等。應規定征地前進行公告并征求被征地集體經濟組織的意見，商談征地補償安置事宜，落實實施補償安置。
第三，是征地的救濟程序、征地的監管程序。要建立行政救濟制度，它是請求國家機關依法對行政違法或行政不當行為實施糾正，并追究其行政責任；通過行政救濟制度，被征地的集體或個人可對政府土地征用程序進行監督，保護自己合法權益。
（三）對失地農民以足額補償，保障農民的合法權益
第一，征地作為國家的一種行政行為，應以社會公平負擔的原則，對被征地者給予各種補償費、安置費補償。結合現階段土地補償方法與土地的保障功能，應對土地補償費與安置補助費兩部分進行評估；土地補償費是按土地原用途進行補償，安置補助費可采用養老保險法或最低生活保障法來估算。
第二，經過30年的農村變革后，農地本身的功能已發生根本性變化，土地功能對農民來說，是一種資產的權利和保險；在農地的非農化后，農民應享有部分土地增值收益和土地自然增值收益。因而，山東省征地補償安置標準的確定，應與目前我省社會經濟發展相適應；并要考慮未來經濟發展的水平和生活消費水平的提高；標準的測算，要考慮到土地的增值部分，并體現土地的潛在使用價值，堅持市場導向原則、公平公開公正原則，歷史銜接與區域協調原則，以此確定征地補償標準測算方法，如片區綜合地價法等。
第三，被征地農民社會養老保險基金應由省社會保險經辦機構代管。由地市級社會保障經辦機構存入省級社會保險經辦機構，在指定專業銀行設立失地基金專戶；專賬專管，專款專用；同時社會保障部分基金可交由銀行或非銀行金融機構進行經營管理，通過多種方式投資，如可購買國債和企業債券等；在確保安全和加強投資風險監管的前提下，充分體現基金的收益性，實現基金的保值增值。
（四）營建土地征收制度改革的法制環境，構筑權力監控機制，保障被征地人的權利
第一，營建土地征收制度改革的法治環境。我省應及早制定《山東省征地管理辦法》、《山東省做好被征地農民安置補償和社會保障工作的意見》等文件，文件要處理好征地過程中國家與農民集體的關系、農民集體與個人的關系，以確保土地征收主體被征地人的權利。
第二，處理好農民集體組織與個人的關系。我省在立法上應充分重視土地征收補償款在集體和個人之間的分配，考慮農民的利益訴求，確立土地補償費主要用于被征地農戶的原則，確立合理的留存和發放比例。在法律規定的范圍內，應由村民大會通過民主決議，確定最終留存和發放的比例和依據。
第三，構筑權力監控機制，保障被征地人的權利。一是健全村級財務管理制度。征地補償中之所以發生村干部職務犯罪，很大程度上是由于財務制度不健全，缺乏有效的監督制約，在一些鄉鎮“村帳鎮管”制度也沒有起到應有的監督作用。因此，要切實建立村級民主理財制度、村務公開制度，對一些關系村民切身利益的重大問題，堅決實行公開，嚴格執行村級的財務審批，實行超權集體討論，重大開支交村民大會討論。二是征地補償標準必須公示及時到位。所有的村民安置戶人數、補償金額、補償面積必須對村民公布，以便接受群眾的監督。三是補償審核到位，款項發放到位。財務必須根據審批金額，在有關銀行辦理補償戶、拆遷戶補償金存折，建立個人養老金帳戶，被征地戶、征地拆遷戶可到銀行去領取款項。