2009年省政協(xié)提案
關(guān)于全面提高行政質(zhì)量
預(yù)防和化解行政爭議的建議
民盟山東省委
隨著改革的不斷深入，社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化，行政爭議數(shù)量逐漸增多。能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭議，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。為全面提高行政質(zhì)量，預(yù)防和化解行政爭議，提出如下建議：
一、繼續(xù)堅持依法行政，努力打造法治政府
堅持依法行政，規(guī)范行政決定和行政執(zhí)法行為，是預(yù)防和減少行政爭議的關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。多年來，我們一直在強(qiáng)調(diào)依法行政的問題，在改革完善行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為上下了很大功夫。省政府出臺了一系列指導(dǎo)性文件。全省各地市也相繼出臺了許多行政規(guī)范性文件。這些制度的貫徹落實(shí)，對于加強(qiáng)和改進(jìn)依法行政工作，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議，對提高干部群眾的法治意識和和維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，通過我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍然存在一些不容忽視的問題:
(一)有的地市和單位領(lǐng)導(dǎo)對依法行政工作認(rèn)識仍不到位。對我省依法行政“四五”規(guī)劃和年度依法行政任務(wù)目標(biāo)缺乏必要的了解,直接影響依法行政工作的整體推進(jìn)。
(二)規(guī)范性文件備案制度落實(shí)不到位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有大量政府規(guī)范性文件應(yīng)向而未向政府法制部門備案,導(dǎo)致規(guī)范性文件管理不規(guī)范。這種情況在基層政府表現(xiàn)比較突出。
(三)部分單位實(shí)施行政處罰時未依法告知行政管理相對人正確的救濟(jì)渠道,給當(dāng)事人維權(quán)造成了障礙,侵害了行政管理相對人的合法權(quán)益。
(四)執(zhí)法文書不夠規(guī)范、統(tǒng)一。如，有的單位執(zhí)法文書中對行政處罰沒有說明理由,有的沒有罰繳分離的結(jié)案報告,有的執(zhí)法文書中在對應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)方面表述不明確等等。
二、提高行政質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的行政工作評價考核體系
法律作為社會行為的下線，是最基本的和最低層次的規(guī)范。行政行為的“合法”性，只是對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的最起碼、最低層次的要求。我們要預(yù)防和化解行政爭議，提高行政工作質(zhì)量，僅強(qiáng)調(diào)“ 合法”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還要能“達(dá)理”以體現(xiàn)公平公正，“合情”以體現(xiàn)人文關(guān)懷。但是，在實(shí)際工作中，我們過多的強(qiáng)調(diào)了“依法”而忽視了其他更高的要求，幾乎找不到明確提出高質(zhì)量行政要求的政府文件和兼容其他要求的評價考核體系。
為此，我們建議建立依法行政考核制度。把依法行政工作納入“決策目標(biāo)、執(zhí)行責(zé)任、考核監(jiān)督”三個體系，作為考核行政機(jī)關(guān)及其工作人員政績的重要內(nèi)容，完善考核制度，制定具體的措施和辦法。建議完善現(xiàn)行的《依法行政考評辦法》，在依法行政指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，增加科學(xué)執(zhí)法、和諧執(zhí)法、合理執(zhí)法、文明執(zhí)法、友善執(zhí)法的內(nèi)容，制定《山東省行政工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評議考核辦法》，并把依法行政情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職、述職和行政機(jī)關(guān)工作人員年度考核的重要內(nèi)容。
三、強(qiáng)化政府法制部門的職能作用，加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度
（一）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。目前，政府法制機(jī)構(gòu)所有的監(jiān)督制度，除了執(zhí)法證件管理外，幾乎都屬于事后監(jiān)督。政府職能部門在重大行政處罰決定之前，缺少政府內(nèi)部層級監(jiān)督的制度設(shè)計，甚至也不向本級政府法制機(jī)構(gòu)備案,影響了對重大行政處罰的有效監(jiān)督。我們認(rèn)為，很有必要探索行政執(zhí)法監(jiān)督的新路子，彌補(bǔ)制度設(shè)計缺陷，讓政府法制機(jī)構(gòu)有職有權(quán)，履行好綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)和監(jiān)督檢查的職責(zé)。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度。按照《山東省行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》的規(guī)定，凡是經(jīng)人民法院終審判決撤銷、變更具體行政行為或者責(zé)令履行法定職責(zé)的；經(jīng)行政復(fù)議決定撤銷、變更具體行政行為或者責(zé)令履行法定職責(zé)的行政案件，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為錯案。這個辦法自２００１年５月１日起施行。至今，經(jīng)省、市區(qū)三級法院判決敗訴或經(jīng)行政復(fù)議改變具體行政行為的案例已有很多，但是，按照《辦法》落實(shí)責(zé)任追究制度處理有關(guān)責(zé)任人員的情況卻很少。
四、強(qiáng)化法治理念教育，堅決杜絕“惡意執(zhí)法”現(xiàn)象
法律本是無情物，但執(zhí)法有善意與惡意之分。善意執(zhí)法首先立足于對執(zhí)法行為相對人的提醒、警戒、教育和服務(wù)，充分體諒他們的難處，依法保護(hù)他們的權(quán)益。惡意執(zhí)法則不然，執(zhí)法者首先考慮的是如何方便快捷地將執(zhí)法行為相對人確定為違法犯罪嫌疑人，甚至是如何巧設(shè)陷阱守株待兔以追求“戰(zhàn)果”和“效益”的最大化。如有些交通執(zhí)法人員，明明看見有可能出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，不提前警示，等你“上鉤”后，再抓個正著；或躲在駕駛者容易犯規(guī)的“陷阱”守株待兔，都屬于“惡意執(zhí)法”。類似行為嚴(yán)重?fù)p毀了政府的公正公平形象，嚴(yán)重降低了政府公信力。建議落實(shí)有關(guān)制度，通過有效措施，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法人員社會主義的法治理念教育，加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)行政職業(yè)道德教育，真正體現(xiàn)執(zhí)法為公、執(zhí)法為民的宗旨。
五、進(jìn)一步深化規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)工作
行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢、靈活機(jī)動、大膽地處理問題。但行政自由裁量權(quán)的濫用就會對行政相對人的權(quán)益造成侵害，直接影響政府的公平形象，是造成民官沖突、產(chǎn)生行政爭議的一大原因。
《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省政府法制辦公室省監(jiān)察廳關(guān)于開展規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的意見的通知》（魯政辦發(fā)[2007]55號）之后，各地基本上都制定了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的文件。通過開展此項(xiàng)活動，使行政執(zhí)法行為充分體現(xiàn)了過罰相當(dāng)、公平、公正的原則，提高了行政效率，提升了政府形象。但是，仍然有些部門如交警罰款等，沒有很好的落實(shí)，建議進(jìn)一步深化規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)工作。
六、行政機(jī)關(guān)切實(shí)做好行政復(fù)議和應(yīng)訴工作
（一）正確對待相對人的復(fù)議申請。當(dāng)事人沒有直接起訴，而是讓政府接受司法審查，是基于對上級機(jī)關(guān)的信任，對此，行政機(jī)關(guān)要有正確的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)感謝和歡迎。
（二）進(jìn)一步提高行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量和效率。要認(rèn)真貫徹落實(shí)全國全省行政復(fù)議工作會議精神，按照“以人為本、復(fù)議為民”的要求，著眼于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯，公正作出行政復(fù)議決定，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)法律的公正。
（三）強(qiáng)化行政復(fù)議決定對政府部門的權(quán)威性。按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定,行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力。我們了解到，有的行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定不服，事先不主動與法制部門對接，事后又找領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)等，這些做法都是錯誤的。
（四）認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作。探索“行政首長”出庭應(yīng)訴制度，做好代表政府出庭應(yīng)訴工作。加強(qiáng)與法院等有關(guān)單位的聯(lián)系和溝通，及時化解各類行政爭議。
七、建立政府法律顧問制度
建議組建省人民政府法律顧問組，成員可以聘用本省長期從事法律實(shí)務(wù)并具有代表性的政府法制工作人員、資深法官、律師以及省外有較高理論水平和政府管理經(jīng)驗(yàn)的專家型律師。
法律顧問組作為省政府的非常設(shè)法律咨詢組織，在省政府法制辦公室領(lǐng)導(dǎo)下履行以下職責(zé)：一是參與省政府重要決策的法律論證，解答有關(guān)行政事務(wù)的法律咨詢；二是審查省政府起草或者擬發(fā)布的規(guī)范性文件的合法性及合理性；三是代理省政府參與訴訟、調(diào)解或仲裁活動；四是參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事、經(jīng)濟(jì)、行政糾紛和其他重要糾紛；五是參與以省政府名義洽談、簽約的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的談判，協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目以及重要的法律文書；六是吸收政府律師參與地方立法。