2009年省政協(xié)提案
關(guān)于我省農(nóng)村城市化建設(shè)的幾點(diǎn)建議
民盟山東省委
農(nóng)村城市化，是一個(gè)全面和綜合發(fā)展的概念，既反映了新農(nóng)村建設(shè)的水平，又體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的要求。目前，我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)步伐加快，人民的生活水平大幅提高，居住環(huán)境也大為改觀，隨著“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道辦事處”和“村莊改社區(qū)居委會(huì)”的全面推行，農(nóng)村和農(nóng)民正向著城市化道路大步邁進(jìn)。但是在發(fā)展中也暴露出一些亟需解決的問(wèn)題。比如，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的保障問(wèn)題、失地農(nóng)民的就業(yè)生計(jì)問(wèn)題、“村莊改社區(qū)居委會(huì)”后涉法事件的法律適用問(wèn)題等等。這些問(wèn)題已經(jīng)成為我省農(nóng)村向城市化推進(jìn)的困擾或障礙，如果不給予積極有效的解決，勢(shì)必造成日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。
十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，明確了在新的起點(diǎn)上推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的根本要求、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，把堅(jiān)持解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作的重中之重；制訂了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)，其中農(nóng)民收入要實(shí)現(xiàn)比2008年翻一番；強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)必須堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作等重大原則。可見(jiàn)，黨的十七屆三中全會(huì)提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期切合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新要求推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路。這個(gè)思路的實(shí)現(xiàn)通俗的講，就是要增加八億農(nóng)民的收入，讓他們分享到改革發(fā)展的成果和利益。
為了更好的貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，結(jié)合我省的實(shí)際情況，我們提出建議如下：
一、提高農(nóng)民的保障標(biāo)準(zhǔn)
山東省內(nèi)率先推行了農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，按照區(qū)市財(cái)政、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和個(gè)人分別按照4%、3%、6%、7%的比例投入繳納，農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，使農(nóng)民和市民一樣享受到退休后能夠領(lǐng)取退休金、生病了可以享受醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇，這是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化道路上邁出的具有實(shí)質(zhì)意義的一大步，深受廣大農(nóng)民的歡迎。它符合十七屆三中全會(huì)提出的破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本要求，即擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
但是由于農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老基金剛剛建立，各市所推行該項(xiàng)基金的發(fā)展不平衡、一些配套政策尚未完善、農(nóng)民自身投保的承受能力偏低和財(cái)政投入不足等問(wèn)題，造成了公共積累的嚴(yán)重不足，致使農(nóng)民目前享有的保障程度還相當(dāng)有限。在農(nóng)村，特別是靠近城區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民已經(jīng)部分甚至全部喪失了土地，無(wú)地可種，其日常生活必需的糧、油、蔬菜等全部需要購(gòu)買(mǎi)，日常生活消費(fèi)性支出等同于市民，而現(xiàn)行的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法維持其日常生活所需，實(shí)際上退休農(nóng)民在此養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)下甚至難以維持溫飽。
為此，我們建議我省相關(guān)部門(mén)，一是出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)各市區(qū)按照城市退休人員的養(yǎng)老金逐年遞增的辦法，對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老金也實(shí)現(xiàn)較大幅度的逐年遞增，進(jìn)一步提高農(nóng)民的養(yǎng)老醫(yī)療保障，提高其生活質(zhì)量，從而縮小城鄉(xiāng)差距。二是可以仿照對(duì)城中村改造的做法，逐步將農(nóng)村的土地劃歸國(guó)有，特別是對(duì)已經(jīng)無(wú)地可種的村莊，將該村莊農(nóng)民的養(yǎng)老醫(yī)療保障納入城市勞動(dòng)和社會(huì)保障體系，從體制上消除城鄉(xiāng)差別。
二、促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)安置
在農(nóng)村城市化的進(jìn)程中，一座座廠房的拔地而起，一條條公路貫通南北東西，一處處園區(qū)景觀美化環(huán)境、提升了城市活力，這些都是農(nóng)民將世代耕種勞作的土地出讓給國(guó)家，犧牲自己對(duì)土地的權(quán)益，為當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y、搞活經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、增收創(chuàng)匯等做出的巨大貢獻(xiàn)。但由于受教育程度、傳統(tǒng)生存模式等的限制，大多數(shù)農(nóng)民還無(wú)法直接參與到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)中，特別是在目前產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新形勢(shì)下，大多數(shù)農(nóng)民只能從事一些輔助性的工作，比如企業(yè)的保安、后勤、保潔或技術(shù)含量不高的手工加工等，領(lǐng)取較低的勞動(dòng)報(bào)酬。從自主種植、養(yǎng)殖到在企業(yè)的低端收入層打工，許多農(nóng)民面臨著前所未有的心理適應(yīng)壓力。
我們建議，對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的這些農(nóng)民，政府應(yīng)幫助他們獲得參與現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)知識(shí)和技能。相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)性質(zhì)及用工情況，有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)技能培訓(xùn)，并將培訓(xùn)合格的農(nóng)民推薦給相關(guān)企業(yè)，幫助他們盡快就業(yè)，這既是解決他們的生計(jì)問(wèn)題，也是幫助他們盡快完成從農(nóng)民到工人的順利轉(zhuǎn)型，融入到現(xiàn)代生活的主旋律中，成為城市化建設(shè)中的主力軍。相信這一舉措的實(shí)施必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會(huì)影響，只要形成制度，堅(jiān)持下去，長(zhǎng)期依賴(lài)土地生存的農(nóng)民們就會(huì)借此獲得對(duì)新的生活方式的信心，這對(duì)今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展會(huì)起到很好的促進(jìn)作用。
三、盡快解決“村改居”的法律依據(jù)問(wèn)題
近年來(lái)，我省部分城市的新劃城區(qū)，已基本完成了“村莊改社區(qū)居委會(huì)”工作。但“村改居”和此后我市取消農(nóng)民戶(hù)口，統(tǒng)稱(chēng)市民的規(guī)定，并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上改變農(nóng)民農(nóng)村戶(hù)口的身份特征，反而使他們?cè)谝恍⿻r(shí)候陷入尷尬的境地。
目前各市區(qū)正在迅速推進(jìn)的“舊村改造”，由于居委會(huì)的土地權(quán)屬并沒(méi)有劃歸國(guó)有，因此不能按照現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行，只能按照《土地管理法》關(guān)于宅基地的使用管理規(guī)定進(jìn)行拆遷安置，安置原則仍然是宅基地的使用原則，即“一戶(hù)一宅”。對(duì)于沒(méi)有明確法律依據(jù)的問(wèn)題，或是參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，或者是政策為先，各市區(qū)在“舊村改造” 的法律適用上也出現(xiàn)了各自為政的局面，引發(fā)了大量的訴訟案件，而基層法院在處理這類(lèi)案件的法律適用上也被困擾著。鑒于這種情形，部分市中級(jí)人民法院就發(fā)文，規(guī)定基層法院對(duì)“舊村改造”中出現(xiàn)的糾紛只受理簽定了“拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議”的案件，這部分案件可以按照合同糾紛適用《合同法》的相關(guān)規(guī)定處理。但最近，鑒于該部分糾紛的法律適用、法律競(jìng)合問(wèn)題無(wú)法理順，個(gè)別市中級(jí)人民法院已經(jīng)下發(fā)通知停止了對(duì)該類(lèi)糾紛案件的受理，即使基層法院做出了一審判決，不管結(jié)果如何，二審法院一律駁回起訴。因?yàn)閷徖磉@類(lèi)案件的法律依據(jù)是空白，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不能適用農(nóng)村宅基地上房屋的拆遷。這樣，大量的“舊村改造”拆遷安置糾紛只能留給各級(jí)政府部門(mén)處理，由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以適用，各市區(qū)各自為政，不少矛盾糾紛得不到依法處理，既增加了信訪(fǎng)部門(mén)的壓力，也留下了大量影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。
現(xiàn)行法律規(guī)定的城鎮(zhèn)戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口在人身?yè)p害賠償案件中的賠償標(biāo)準(zhǔn)相差很大，道路交通事故損害賠償案件中，同一個(gè)事故中身亡的兩個(gè)人，會(huì)因?yàn)閼?hù)口的農(nóng)或非差異得到差別很大的賠償，城鎮(zhèn)戶(hù)口是30余萬(wàn)元，農(nóng)村戶(hù)口卻只有10幾萬(wàn)元。各基層法院審理該類(lèi)型的人身?yè)p害賠償案件的法庭，仍然按照當(dāng)事人身份證載明的身份情況，按照城鎮(zhèn)、農(nóng)村戶(hù)口性質(zhì)區(qū)別對(duì)待，按不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)作出判決。同一法院的不同法庭對(duì)農(nóng)民身份的認(rèn)識(shí)不一致，必然導(dǎo)致審理同類(lèi)案件法律適用、裁判執(zhí)法尺度的不一致，造成公眾對(duì)法院判決的公信力和嚴(yán)肅性的質(zhì)疑。
“村莊”改“社區(qū)居委會(huì)”后，在法律的適用上出現(xiàn)了一個(gè)“空白地帶”，在保留農(nóng)民戶(hù)籍和土地集體所有制性質(zhì)的前提下將“村民委員會(huì)”改為“社區(qū)居民委員會(huì)”，是我省農(nóng)村城市化進(jìn)程中的新生事物，也是造成上述不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的原因。“村改居”后農(nóng)民擁有了身份證標(biāo)注的農(nóng)民身份和改革開(kāi)放賦予的市民身份這雙重身份，在法律上他們只享有身份證登記的農(nóng)民身份的權(quán)益，實(shí)際生活中，各市政府又以政策及地方法規(guī)等方式賦予了他們?cè)谄渌芍袥](méi)有賦予的部分權(quán)利義務(wù)，這就造成了法律和政策間的沖突，使相關(guān)部門(mén)、單位在工作中既有因無(wú)所適從而產(chǎn)生的法律適用上的困惑，也有可以選擇適用法律而在法律適用上存在的隨意，在某種程度上造成了無(wú)法可依的狀況，這是與依法治國(guó)、建立法制社會(huì)的要求不想適用的，也制約著地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
首先建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快通過(guò)立法的形式，消除這種現(xiàn)象。首先從國(guó)家立法的層面上，消除同命不同價(jià)的差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人民的平等。一個(gè)人不管身份是農(nóng)民還是市民，其勞動(dòng)力價(jià)值或許有差異，但生命權(quán)和價(jià)值應(yīng)當(dāng)是平等的，沒(méi)有貴賤之分，這是《憲法》規(guī)定的法律面前人人平等的原則。我國(guó)空難、海難等遵循國(guó)際慣例所進(jìn)行的平等理賠已經(jīng)在這方面做出了示范，希望隨著十七屆三中全會(huì)精神的貫徹落實(shí)，該項(xiàng)建議能夠盡快被采納施行。
其次是政府只以發(fā)布文件的方式取消戶(hù)口的“農(nóng)和非農(nóng)”限制，統(tǒng)稱(chēng)市民是不夠的，建議逐步將已經(jīng)“改居”的村莊集體農(nóng)轉(zhuǎn)非，將其土地劃歸國(guó)有，使農(nóng)民名副其實(shí)的享有城市市民的各項(xiàng)權(quán)利，這樣才能從根本上解決目前存在的諸多問(wèn)題，從制度上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新格局，保障社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。