2009年省政協(xié)提案
完善行政問責制度 杜絕責任事故發(fā)生
民盟山東省委
今年以來，各類安全事故頻頻發(fā)生，不勝枚舉。安全事故已滲透到煤礦生產(chǎn)、食品安全、娛樂場所安全等經(jīng)濟、社會生活的方方面面，甚至連雞蛋、牛奶、蔬菜等百姓生活必需品也面臨著安全方面的威脅。安全問題從來沒有象今天這樣嚴重危及民生。造成這種局面的原因是多方面的，但一個不可忽視的原因就是對安全事故的預防與責任追究做的不夠好，我國現(xiàn)行的官員問責制度尚不夠完善和規(guī)范。
長期以來，我國對行政問責問題有著各個版本的規(guī)定。中共中央十七大報告中提出“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”。這里主要就是指問責制。同時，關(guān)于問責的規(guī)定廣泛的散見于相關(guān)法律、行政法規(guī)、黨紀中，如全國人大及人大常委通過的《公務員法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，國務院通過的《娛樂場所管理條例》、《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，中共中央通過的《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《黨內(nèi)紀律處分條例》等等。以上規(guī)定形成了我國獨有的問責制度體系。
雖然國家關(guān)于問責的規(guī)定很多，但由于各種問責規(guī)定層面和級效不一，內(nèi)容互相交叉重復，缺乏統(tǒng)一的標準和依據(jù)，使得現(xiàn)行的問責制在具體執(zhí)行過程中隨意性很大，執(zhí)行起來有偏差，且沒有解決什么是問責、向誰問責、由誰來問責、如何問責等根本問題。為使問責落到實處且成為一種常態(tài)，就需要進一步完善和規(guī)范現(xiàn)行的問責制。為此，建議如下：
一、統(tǒng)一問責依據(jù)
如上所述，我國關(guān)于問責的規(guī)定很多，既有法律、法規(guī)層面的，也有黨紀方面的。對問責對象進行黨內(nèi)處分按照黨紀處理無可厚非，如依黨紀對各級黨委負責人的罷免、責令其引咎辭職等。但問責對象通常更多的是行政官員，涉及到對相關(guān)人員的行政處分，自然應該按照《公務員法》等法律法規(guī)來處理。各級黨委要適用由“人治問責”到“法治問責”的轉(zhuǎn)化，從黨的政策到法律的轉(zhuǎn)化，從黨內(nèi)指示到政令的轉(zhuǎn)化。建議由國務院制定統(tǒng)一的《官員行政問責條例》，將目前各種問責規(guī)定中的合理部分糅合在一起，在此基礎上完善規(guī)范，作為行政問責的統(tǒng)一法律依據(jù)。
二、明確問責對象
對于涉及到事故責任的行政官員，哪個級別的應該被行政問責呢？對此，公務員法等有明確規(guī)定，即縣級以上黨政領導干部才會成為被問責的對象。根據(jù)我國的國情，許多國有事業(yè)單位、社會團體、國有及國有控股企業(yè)在實踐中也被行政級別化，因此這些單位相應級別的黨政領導也應列入被問責人員范圍。
三、強化異體問責
地方發(fā)生了責任事故，由誰來問責呢？目前的慣例基本是由上級黨政領導依據(jù)黨紀規(guī)定來實施問責。這屬于同體問責，即系統(tǒng)內(nèi)的問責，往往受機制的局限使得問責不徹底，同時容易受上級領導個人意志的左右。實踐中在實行同體問責的同時，應倡導并加大異體問責的力度。即由各級人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體等代表民眾的力量來組織實施對問題官員的問責。
四、明確問責標準
官員到底出現(xiàn)了什么樣的問題應被問責呢？喝茅臺酒后打人要被問責嗎？機關(guān)公文寫錯了字要被問責嗎？這顯然不是行政問責制度的本意，不應將問責無限擴大化，否則官員們會人人自危。應將問責制作為廉政建設的核心制度，與官員的權(quán)力和崗位密切聯(lián)系起來。除了各類安全事故外，領導決策失誤導致重大損失、用人失察造成惡劣影響、官員私建別墅搞特權(quán)等與其職權(quán)相關(guān)的不當行為都應被問責。
五、責任形式法定
問責過程中問責對象到底應承擔那些責任？鑒于問責制度需要法定化，因此責任形式也應法定化。目前實踐中被廣泛使用的“免職”，并不是一種法定的行政處分方式。因此，在充分吸收現(xiàn)有的各種行政責任方式的基礎上，應將戒勉談話、責令作出檢查、責令公開道歉、通報批評、經(jīng)濟處罰、責令免職等也作為承擔行政責任的方式。
六、問責程序透明
對官員問責要有明確的程序，應允許被問責對象在規(guī)定的期限內(nèi)向規(guī)定的機構(gòu)或人員提出復議、申訴等。同時，對官員問責要與限制官員復出相聯(lián)系。明確復出年限（不宜低于三年），杜絕官員復出中的不正常現(xiàn)象。
七、建立長效機制
在法律的框架下，問責應成為一種常態(tài)，不能出了大事才問責，領導想問就問，不想問就不問，要建立行政問責的長效機制。將問責與績效考評相結(jié)合、與行政監(jiān)察和審計相結(jié)合、與政務公開相結(jié)合、與依法行政相結(jié)合。
總之，真正將問責制落到實處顯然還有很長的路要走，當務之急是完善和規(guī)范既有的問責制度。在統(tǒng)一的法律框架下，讓問責制成為我國政府依法行政和反腐敗的一個重要環(huán)節(jié)，在我國的民主法制進程中發(fā)揮重要的作用。